Ústavní ochrana vody: důležité téma i těžký oříšek pro právníky

Česká republika se už několik let snaží posílit ústavní ochranu vody, respektive práva na vodu. Důvodem jsou již viditelné a očekávané dopady změny klimatu, zejména v důsledku sucha. Současná vláda se snaží hledat řešení, zatím ale neúspěšně.

K poslednímu návrhu Ministerstva životního prostředí se sešly zásadní připomínky a zůstává otázkou, k čemu vlastně směřoval – zda k ochraně vody v praxi, nebo jen ke splnění bodu z pP?rogramového prohlášení vlády. Návrh ústavního zákona byl předložen koncem roku 2022 v souladu s Programovým prohlášením vlády, v němž se uvádí, že „Ochranu vody a jejích zdrojů považujeme za národní zájem, a proto do konce roku 2022 předložíme návrh na ústavní ochranu vody.“ Je dobrou zprávou, že politici téma řeší, nicméně je k další diskuzi, jak tento úkol dále uchopit, aby se promítl do ochrany vody v praxi.

Reakce na sucho

Ochrana vody ústavně již zakotvena je. V článku 7 Ústavy stojí: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství“. Místo toho je nově navrhováno: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, zejména vody a půdy, a o ochranu životního prostředí“. MŽP zhodnotilo v důvodové zprávě stávající znění za zastaralé a nedostatečné. Nejohroženější přírodní zdroje – voda a půda, vyžadují podle něj zvýšenou ochranu, a to zejména ve vztahu k jejich využívání. Dále MŽP nahradilo pojem „přírodní bohatství“ spojením „životní prostředí”. Návrh vychází z toho, že voda a půda jsou podmínkou sine qua non pro existenci člověka a dalších živých organismů. Ty jsou ohroženy změnou klimatu, zejména suchem, které má největší potenciální dopady na obyvatelstvo, ekosystémy i ekonomiku. Kvůli geografické poloze Česka je nutné zpomalit odtok vody z krajiny a zmírnit dopady historických zásahů, které dlouhodobě snižují její retenční možnosti. Mezi takové zásahy patří úpravy vodních toků, úbytek krajinných prvků, nevhodné hospodaření na zemědělské půdě a v lesích, nárůst nepropustných zastavěných ploch.

Zásadní kritika ministerského návrhu 

Dnes již bývalá ministryně Hubáčková ústavní ochranu vody označovala za hlavní úkol celého resortu. Jenže zásadní připomínky ze strany Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstva průmyslu a obchodu, Ministerstva spravedlnosti, Úřadu vlády, ale i Nejvyššího soudu nebo profesních organizací snahy MŽP brzdí. Připomínky se týkaly několika bodů:

• Místo změny Ústavy stačí změny na úrovni zákonů
  Zdůraznění ochrany životního prostředí v souvislosti s dopady změny klimatu je naprosto v pořádku, ale navržená změna Ústavy je podle připomínkových míst nežádoucí a pouze formální. Neřeší totiž konkrétní obsahový cíl, který si vláda v programovém prohlášení vytyčila (zadržení vody v krajině a obnovu přirozeného vodního režimu), ale zůstává u pasivní ochrany v podobě šetření zdroji a obecné ochrany životního prostředí. Pozornost by se proto měla upřít spíše na konkrétnější změny na úrovni zákonů, kterým současné znění článku 7 Ústavy nijak nebrání. 
• Rigidnost Ústavy
  Připomínková místa zdůrazňují, že Ústava tvoří jádro právního řádu státu a měla by vykazovat určitou nadčasovost, nikoliv reagovat na aktuální klimatickou situaci. Připomínají, že po povodních v letech 1997 a 2002 lidé pociťovali potřebu ochrany před povodněmi, po suché periodě let 2013 až 2020 zase cítí potřebu předcházet suchu. Je proto otázkou, zda po zdůraznění jednoho prvku nepřijde potřeba posílit nějaký další. Takový přístup by byl v rozporu se snahou o stabilitu a relativní neměnnost ústavních zákonů.

• Přírodní zdroje první a druhé kategorie?
  Silnou kritickou reakci vyvolalo použití demonstrativního výčtu složek životního prostředí: vody a půdy. Do Ústavy dle kritiků nepatří, protože vede k hierarchizaci veřejných zájmů – výčet jako by naznačoval, že jsou přírodní zdroje první a druhé kategorie. V některých připomínkách se proto objevily i alternativní návrhy bez výslovného uvedení vody a půdy: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, ochranu přírodního bohatství, ochranu krajiny a obnovu jejích přirozených funkcí.“ 

Právo na vodu jako součást lidskoprávního rámce 

Ústava ve své preambuli odráží odhodlání společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství a Listina základních práv a svobod připomíná odpovědnost vůči budoucím generacím za osud veškerého života na Zemi. To může samo o sobě sloužit jako výkladové pravidlo k řešení dopadů změny klimatu. Jednou z dalších možností řešení může být výslovné rozšíření „fondu“ ústavně zaručených lidských práv o právo na vodu nebo právo na klima, kterým by mohl být vyjádřen hodnotový postoj k danému problému. Jako vodítko pro další debatu k legislativním změnám mohou sloužit závěry Městského soudu v Praze, které  přezkoumává Nejvyšší správní soud. Tento soud v tzv. klimatické žalobě v rámci výkladu článku 35 Listiny základních práv a svobod upravujícího právo na příznivé životní prostředí konstatoval, že „… považuje za nesporné, že předpokladem existence organismů a jejich dalšího vývoje jsou také klimatické podmínky. Klima je součástí životního prostředí, pročež musí být příznivé.“ Dále pak zahrnul do okruhu základních životních potřeb člověka žití v dlouhodobě udržitelných klimatických podmínkách.

Debata o Ústavě je přínosná, zásadní jsou však předpisy

Ukazuje se, že zadání vlády posílit ochranu vody na ústavní úrovni může být příliš tvrdým oříškem. Není ani jisté, zda je ústavně-právní řešení nezbytné a s ohledem na zásadní kritiku je možné, že vláda od změny Ústavy nakonec zcela ustoupí. Oživená debata o ústavní ochraně vody může i přes nejasnosti přispět k obecnější akceptaci a pochopení problému změny klimatu. V tomto kontextu  se nabízí sledovat nebo i navázat na celosvětový trend, který se přiklání k rámování závazků k řešení klimatické krize v národní legislativě. Nastal tedy čas na odklon od užšího zaměření na ochranu vody a půdy k ústavní ochraně klimatu nebo k přijetí klimatického zákona se závaznými cíli? 

Legislativní základ je zásadním prvkem pro komplexní a provázaná řešení v oblasti životního prostředí, energetiky či dopravy. Debata o ústavní rovině ochrany vody či klimatu je potřebná pro vyjádření hodnot, k jejichž ochraně by měla společnost směřovat. Na druhé straně by neměla odklonit pozornost od fungování a prosazování práva v praxi a nezbytných nových předpisů, které v konečném důsledku regulují realizaci konkrétních opatření v praxi, a mají reálný dopad na život jednotlivců.